Марина Якутова: «Проиграют абсолютно все»

По мнению эксперта, Министерство финансов России ввело в заблуждение Правительство и Государственную Думу при подготовке муниципальной реформы

1 января 2006 г. в полном объеме вступает в действие новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Это уже третий закон о местном самоуправлении, но именно он, последний на сегодняшний день, должен коренным образом изменить всю структуру местной власти в России.

Итогом реформы должно стать появление двухуровневой системы самоуправления, количество муниципальных образований должно увеличиться (в Псковской области их число должно возрасти с 28 до 200 с лишним).

26 января 2005 г. в Пушкинских Горах прошел научно-практический семинар «Модельный устав муниципального образования: типология, подходы, проблемы». Среди экспертов в семинаре участвовала Марина Аркадьевна ЯКУТОВА, директор автономной некоммерческой организации «Центр правовой поддержки местного самоуправления», созданной для оказания юридической помощи муниципальным образованиям. О ходе реформы и судьбе местного самоуправления мы беседуем с М. А. Якутовой.

«Можно было обойтись без этой реформы»

- Сначала вопрос общеполитический: на Ваш взгляд, существовали ли реальные предпосылки для проведения реформы местного самоуправления?

- По-моему, можно было обойтись без этой реформы.

- Но, может быть, реформа могла бы затронуть какие-то конкретные аспекты местного самоуправления, вопросы самообеспечения, вопросы управления, например.

- Безусловно, 154-й Закон об общих принципах организации местного самоуправления (имеется ввиду Федеральный закон от 28 августа 1995 г., который утрачивает силу с 1 января 2006 г. – Ред.) требовал серьезной переработки, без внесения в него поправок местное самоуправление действительно буксовало, но делать реформу, глобальную реформу власти, в том числе и местного самоуправления, на мой взгляд, не следовало.

- А какие, на Ваш взгляд, нововведения закона можно считать позитивными и какие негативными?

- Если следовать логике идеологов реформы, то они понимали, о чем можно вести речь с точки зрения позитива и правильно рассуждали, что цель реформы – это разграничение полномочий между всеми уровнями власти и, видимо, выделение финансов под исполнение этих полномочий. И если бы эта цель была достигнута, я бы хлопала в ладоши этой реформе.

- В связи с этим, кто выиграет в складывающейся ситуации после вступления в силу нового закона: регионы, муниципалитеты, или же наоборот, кто-то из них окажется в проигрыше?

- Я боюсь, что проиграют абсолютно все, никто ничего не выиграет…

- И регионы, в том числе, потеряют?

- Да, и регионы. А регионы уже потеряли, я имею в виду в финансовом отношении, и в отношении самостоятельности. Это очевидно.

- Какие же тогда интересы преследовала федеральная власть? Она не могла просчитать такой вариант развития событий?

- Я в данном случае не очень хорошо отношусь к действиям Минфина. Мне представляется, что Министерство финансов все-таки ввело в заблуждение и Правительство РФ, и Государственную Думу.

- Можете пояснить, что значит «ввело в заблуждение»?

- Ввело в заблуждение тем, что не дало реальных расчетов или хотя бы расчетов, приближенных к реальным. В Минфине постоянно говорили о том, что никакого ухудшения материального положения, если можно применять этот термин к публичному уровню власти, не последует, причем ни для местных (муниципальных) бюджетов, ни для региональных, и уж тем более не будет никаких проблем у граждан, которые пользовались льготами и, соответственно, рассчитывали на помощь государства. К сожалению, Минфин России довольно часто занимает следующую позицию: мол, мы все посчитали, у нас все расчеты правильные, но как мы считали – мы никому не покажем. И такая позиция, обусловившая невозможность перепроверить расчеты, привела к тому, что чиновники Министерства финансов в итоге ввели в заблуждение всех.

- То есть в том, как развивается реформа, виновата исполнительная власть, а не законодательная, которая одобрила эти законы?

- Я считаю, что да.

«Перечить центру стало еще более невыгодно»

- Насколько, на Ваш взгляд, новый закон согласован с действующим российским налоговым и бюджетным законодательством и будет ли совершенствоваться налоговое и бюджетное законодательство в контексте реформы самоуправления?

- Явно выраженная централизация не только власти, но и финансов на федеральном уровне – это, видимо, одна из целей реформы, и с принятием поправок в Налоговом кодексе (в том виде, как они выглядят сейчас) эта цель, в общем-то, достигнута.

Таким образом, еще больше усиливается зависимость местного самоуправления от субъектов РФ. В то же самое время усиливается и зависимость регионов от федеральных властей, потому что собственные налоговые доходы субъектов тоже уменьшились, причем уменьшились значительно, и, соответственно, регионы будут вынуждены больше просить финансов у федерального центра.

А вот действующее бюджетное законодательство, на мой взгляд, все-таки вынудит законодателя к внесению в него многих изменений, причем достаточно скорых изменений. Прежде всего, конечно, меня интересуют местные бюджеты, в частности, вопросы компенсации местным бюджетам за выполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

- Выработана ли какая-то единая, согласованная политика федерального центра, регионов и местного самоуправления, направленная на реализацию реформы, либо же реформа отдана на откуп – регионам, федеральному центру или муниципалитетам? Кто от кого из них зависит в большей степени?

- Все, безусловно, смотрят на федеральный центр, и все ждут инструкций от центра. Сейчас ни один субъект РФ не действует по собственному усмотрению, в том числе и при нарезке территорий (имеется в виду процесс формирования границ новых муниципальных образований – ред.), то есть в целом по всем вопросам идут постоянные консультации с федеральными органами власти, курирующими те или иные вопросы муниципальной реформы. Серьезно усугубилась финансовая зависимость нижних уровней публичной власти от верхних. Поэтому полагаю, что число муниципальных образований, выступающих в защиту своих прав в судах, наверное, станет меньше. А регионы, в принципе, никогда не ссорились с Федерацией. Теперь их зависимость возросла, так что перечить центру стало еще более невыгодно.

- То есть явным «победителем» является федеральный центр?

- Победителей здесь нет, страна у нас общая. Но федеральный центр добился «повышения управляемости».

«Государственная власть будет постоянно залезать в карман местной»

- Существует концепция разграничения полномочий между федеральным центром, регионами и муниципалитетами, которая была создана рабочей группой Дмитрия Козака и стала отправным моментом в ходе реформы. Вы упоминали, что Министерство финансов не дало необходимые расчеты. При проведении реформы чем-то должна же была руководствоваться группа Козака и была ли она связана с Минфином?

- Я думаю, что они действовали, конечно, в связке с Минфином, но опять же Минфин обманул, в том числе, и рабочую группу Дмитрия Козака, потому что с Минфином была достигнута договоренность еще на стадии принятия Федерального закона № 131-ФЗ, что внесение изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы будут в пользу финансовой самостоятельности местного самоуправления, что будет обеспечена собственная достаточная налоговая база местного самоуправления, по крайней мере, что не менее чем на 50% налоги будут формировать местные бюджеты.

В дальнейшем позаботились, конечно, субъекты РФ, например, в том, чтобы перетянуть транспортный налог с местного уровня, как это планировали законодатели и рабочая группа Козака, на региональный уровень. А это серьезные деньги. В итоге местное самоуправление осталось без собственных источников доходов. Впрочем, регионы тоже значительно пострадали в процессе регулирования межбюджетных отношений.

- На какие реальные источники доходов теперь может рассчитывать местное самоуправление? Я не имею в виду субвенции из бюджета региона, а именно собственные источники, расположенные на территории муниципального образования?

- Боюсь, что сейчас ни на какие. Потому что даже если те налоги, которые оставлены местному уровню, будут собираться на 100%, то в объеме общих потребностей муниципалитета они составят не более 20-30% потребностей. Соответственно, абсолютное большинство муниципальных образований РФ будет полностью зависеть от воли региональных властей.

- Вопрос самообложения граждан в данном случае будет иметь какую-то решающую роль, или рассчитывать на то, что граждане будут, условно говоря, кормить местный бюджет, не стоит?

- Я думаю, что не стоит, потому что для того, чтобы граждане понимали необходимость подобного рода шагов, все-таки, во-первых, необходимо достаточно высокое доверие к государству, во-вторых, необходимо развитое гражданское общество, чего пока в России не наблюдается. Поэтому, я думаю, граждане будут саботировать принятие подобного рода решений, а, как известно, принятие решения о самообложении полностью зависит от воли граждан.

- Что вообще нужно сделать в сфере финансовой политики, чтобы муниципалитеты жили более-менее приемлемо?

- Прежде всего, необходимо наладить механизмы возмещения дополнительных расходов местных бюджетов. Если эта система не будет работать, все остальное бессмысленно. Можно даже написать прекрасный Налоговый кодекс, где будет, допустим, 70-процентное обеспечение местного бюджета за счет налогового потенциала, но работать на практике все равно ничего не будет, потому что государственная власть будет постоянно залезать в карман местных органов власти, залезать и вынуждать тратить деньги нецелевым образом, в том числе и посредством сформировавшейся судебной практики.

Например, статья 239 Бюджетного кодекса РФ, посвященная вопросам иммунитета бюджетов, почему-то в соответствии со сложившейся судебной практикой не распространяет свое действие на местные бюджеты. Могу привести еще целый ряд примеров из практики, где местный уровень власти просто подвергается дискриминации по отношению к власти государственной.

Поэтому, на мой взгляд, первое, что необходимо сделать – это наладить механизм, заставляющий все властные органы и всех должностных лиц России неукоснительно соблюдать Закон. А уж потом можно будет вернуться к написанию новых законов.

«В ближайшем будущем лучше не станет»

- Как Вы думаете, чем на самом деле закончится реформа? Есть определенные сроки, установленные новым законом: 1 июля 2005 г…, 1 января 2006 г… Что будет реализовано к этому моменту, и как ситуация может развиваться дальше, в частности, потребует ли реформа продления каких-то сроков?

- Сроки, безусловно, будут отодвигаться на более или менее дальнее время, но в целом реформа, безусловно, будет выполняться. В конечном итоге, наверное, все «устаканится». Хотя, конечно, местному самоуправлению в ближайшем будущем лучше не станет. Я думаю, что если мы говорим о дальней перспективе, то я бы поддержала рабочую группу Козака и законодателя в целом, если бы знала точно, что со временем поселения, которые будут созданы по всей стране благодаря этой реформе, действительно станут тем самым уровнем местной власти, о которой постоянно говорится.

- Возможна ли назначаемость глав местного самоуправления примерно так же, как теперь будут фактически назначать глав исполнительной власти регионов…

- Ответ на этот вопрос, на мой взгляд, зависит от ответа на другой вопрос: а что такое российское местное самоуправление? Если как сейчас – всё-всё, включая гражданскую оборону и мобилизацию, и плюс ещё то, что прикажут завтра, позвонив из «ставки губернатора», - то назначение мэров логично. Только тогда не надо лукавить и называть это местным самоуправлением. Если же речь вести о действительном решении вопросов местного значения, то я думаю, что никакого назначения мэров не произойдет, потому что, во-первых, это противоречит Конституции РФ, а во-вторых, многие вопросы жизнеобеспечения государству, в общем-то, несвойственны и неинтересны, они действительно касаются только конкретного местного сообщества.

Но здесь следует понимать, что назначение мэров и назначение управляющих по контракту для руководства местными администрациями – это разные вопросы. Лично у меня нет никаких возражений, если в муниципалитетах решением населения, либо решением представительного органа будет принята именно такая система органов самоуправления: глава избирается из состава депутатского корпуса или всенародно, но является председателем представительного органа, а администрацией руководит управленец-профессионал, нанятый по контракту. Для крупных городов, по моему мнению, такая система вообще является предпочтительной.

И, кроме того, не надо забывать про международное сообщество, которое внимательно следит за демократическими изменениями в России. Россией подписана Европейская хартия о местном самоуправлении и мне кажется, что международное сообщество не позволит уничтожить местное самоуправление как демократический институт российского государства.

Беседовал Максим КОПЫТОВ.

Полностью текст интервью читайте на сайте
агентства политической информации «Навигатор»
http://navigator.pskovregion.org.