Подарок для губернаторов

Передав право распоряжения земельными ресурсами в областных столицах губернаторам, федеральные законодатели продолжают укрепление вертикали власти в регионах.

Долгое время взаимоотношения мэров и губернаторов напоминали перманентную вялотекущую борьбу. Значительные полномочия первых, практически полная подконтрольность им представительной власти муниципалитета и возможность выдвигать своих канди5датов в депутаты региональных парламентов — все это очень осложняло жизнь губернским властям. Даже замена участников конфликта не всегда способствовала прекращению противостояния, поскольку преемники и губернатора, и мэра опять ступали на путь конфронтации.

Так, уход с постов губернатора Ульяновской области Владимира Шаманова и мэра Ульяновска Павла Романенко кардинально не изменил ситуацию к лучшему. Новые руководители области и города — Сергей Морозов и Сергей Ермаков — сначала торжественно пообещали, что будут работать единой командой. Однако вожделенное согласие длилось недолго: уже через год началось новое противостояние.

Наиболее серьезным властным ресурсом в руках муниципалитета было право управлять земельными участками. Но эффективно распоряжаться имеющимся в их руках богатством мэры так и не научились. Теперь этот «козырь» переходит к их извечным оппонентам.

Кнут и пряник

Как правило конфликты между губернаторами и мэрами административных центров возникают на почве денег: главы городов всегда недовольны объемом финансовой помощи, выделяемой из бюджета региона.

Областные столицы, как и другие муниципалитеты, имеют право на финансирование из региональной казны. Это происходит в виде трансфертов, которые им начисляются исходя из уровня их бюджетной обеспеченности на душу населения. Полученными средствами муниципалитет распоряжается самостоятельно. Поскольку малые города и сельские районы особенно нуждаются в финансовой поддержке, то наибольшие суммы трансфертов достаются им, а губернская столица либо не получает ничего, либо довольствуется незначительной суммой.

Например, Самара стала получателем трансфертов лишь пару лет назад. В 2004 году городу-миллионнику выделили из областного бюджета 123 млн рублей — такую же сумму получил Чапаевск, в котором проживает 80 тыс. человек. Только после «потепления» отношений между губернатором Константином Титовым и мэром Георгием Лиманским Самара стала «чемпионом» по бюджетным вливаниям из региональной казны — в 2005 году сумма трансферта превысила 500 млн рублей.

Еще один «пряник» для мэров – принятие на местном уровне закона, дающего административному центру области официальный статус столицы региона и право претендовать на дополнительное финансирование из губернского бюджета. Такой законопроект сейчас рассматривается, например, в законодательном собрании Ульяновской области. В случае принятия закона Ульяновск начнет получать со следующего года дополнительные средства. Ранее аналогичные документы были приняты в двух других регионах Поволжья. Первой официально признанной столицей в нашем макрорегионе стал Саратов — в 1998 году. Но из-за несоответствия федеральному законодательству, предполагающему равенство муниципалитетов, этот закон был отменен в начале 2006 года. А вот Саранск, получивший в 2004 году официальный статус столицы Мордовии, до сих пор его сохраняет — местные власти ссылаются на Устав республики, в котором обговаривается «право на столичность».

Впрочем, как показывает опыт первых региональных столиц, бюджетные отчисления из областной казны для них невелики. Например, Саратов ежегодно получал 20 млн рублей, а дополнительное финансирование Саранска ограничивается 10 млн рублей. Причем эти деньги как правило расходуются на проведение городских праздников.

Считают богатство

Теперь расстановка сил в регионах может круто измениться, поскольку федеральный центр усиливает позиции губернаторов. После выявления целого ряда конфликтных ситуаций, связанных со строительством жилья, депутаты Госдумы РФ решили передать главам регионов право управления земельной собственностью административных центров. Необходимые изменения были внесены весной этого года в Земельный кодекс РФ. Но чтобы воспользоваться новой возможностью, представительному органу региона необходимо принять соответствующий закон.

Пока в Поволжье за новый порядок ухватились главы политически нестабильных субъектов федерации — таких как Самарская и Ульяновская области. В других регионах губернаторы все-таки пытаются отладить взаимодействие с мэрами, не прибегая к земельному «козырю». Но главам регионов никто не мешает воспользоваться им в любой момент, а стало быть, основа для договоренностей на условиях, выгодных именно губернаторам, остается и здесь.

Изменения в Земельном кодексе находятся в тесной взаимосвязи с другой законодательной нормой, столь же серьезно изменяющей порядок предоставления земельных участков. Она предусматривает, что с 1 октября 2005 года все земельные площадки должны предоставляться лишь по конкурсу, в то время как раньше было достаточно простой процедуры согласования. Причем участки должны быть подготовлены к строительству, иметь все необходимые коммуникации.

Как замечает спикер Самарской губернской думы Виктор Сазонов, средств на обустройство площадок у мэрии областного центра нет. Вероятно, именно это обстоятельство стало причиной неожиданной лояльности губернским властям главы городского округа Самары Георгия Лиманского: документ, передающий им право распоряжаться землей, был принят без каких-либо возражений со стороны как градоначальника, который является депутатом губернской Думы, так и поддерживающих его парламентариев. При желании они могли заблокировать принятие поправок в региональный закон «О земле».

Впрочем, формальный контроль за земельными участками самарская мэрия все же сохранит: согласно решению правительства области, именно чиновники городской администрации будут выдавать разрешения на строительство. Но, как подчеркивает руководитель правового управления Самарской области Тамара Вечканова, без выделенного земельного участка разрешение на строительство не имеет смысла.

В Ульяновской области для того, чтобы губернские власти не утонули в огромном объеме работы, региональные законодатели ввели определенные ограничения. Так, все земельные участки размером до двух тыс. кв. м, выделяемые под строительство, по-прежнему будут распределяться муниципалитетом, а более значительные территории, пригодные для многоэтажной застройки, перейдут под контроль губернских властей.

Для инвентаризации земельных участков в Самаре создана специальная комиссия. Ее работа пока не завершена, но губернатор Константин Титов уже заявил, что инвесторы заинтересовались крупной площадкой, условно называемой «Самарским Заречьем». Этот проект собирались реализовывать еще в прошлом веке, но по разным причинам начало строительства все время откладывалось. Теперь в рамках этого проекта до 2016 года планируется построить 6,3 млн кв. м жилья на территории площадью 1,72 тыс. га.

Сейчас в Самаре определяется размер остальных участков — для того чтобы привлечь к работе новых инвесторов. В Ульяновске площадь земельных ресурсов, которые перейдут под контроль правительства области, тоже еще не подсчитана.

Первый опыт

Оценить перспективы новых земельных отношений позволяет опыт Нижнего Новгорода. Здесь закон «О регулировании земельных отношений в Нижегородской области», предусматривающий передачу полномочий по предоставлению земли под коммерческое использование от муниципалитетов областному правительству, был принят еще в декабре 2005 года. Его инициатором выступил губернатор Валерий Шанцев.

Решения о предоставлении земельных участков по заявкам инвесторов теперь здесь принимаются на инвестиционном совете, который возглавляет глава области. Первый конкурс на право заключения госконтракта на строительство жилья выиграла компания «Нижегородкапстрой», учрежденная в прошлом году правительством области и московской компанией СУ-155. Она получила три участка под застройку в Нижнем Новгороде и Кстове. Стоимость контракта составила 307 млн рублей. В Кстове, например, компания построит два дома общей площадью 9,1 тыс. кв. м для переселения жителей ветхого фонда, а на освободившемся месте будет вести строительство жилого комплекса площадью 38 тыс. кв. м, квартиры в котором будет продавать по рыночным ценам.

Правительство планирует проводить конкурсы на заключение госконтракта и для расселения жителей ветхого фонда в исторической части Нижнего Новгорода. Для застройщиков это самая привлекательная зона, где недвижимость продается по самой высокой цене. Наиболее вероятным претендентом на получение госзаказа считается «Нижегородкапстрой», который уже заявлял, что готов вложить в строительство жилья более трех млрд рублей собственных средств. Никакой нижегородской компании это не по силам, что и обуславливает приход на региональный рынок москвичей. Местным застройщикам, с их скромными инвестиционными ресурсами, видимо, придется работать на условиях субподряда.

В рамках общей концепции

«Большой земельный передел» в региональных центрах совпал с целым рядом обвинений, выдвинутых против муниципальных властей. Так, 30 мая на коллегии Пензенской областной прокуратуры было официально заявлено о нарушениях, допущенных мэрией Пензы при распределении земельных ресурсов. Суть претензий состояла в том, что участки уходили застройщикам вне конкурса. Комментируя журналу «Эксперт Волга» эти заявления, глава администрации Пензы Роман Чернов заметил: «Если в суде будет доказано, что мы неправильно истолковали нормы земельного законодательства, то есть закончили те процедуры, которые были начаты до вступления изменений в Земельный кодекс, то, разумеется, будем исполнять решение суда». Прокуратура уже приостановила строительство 150 тыс. кв. м жилья в Пензе.

В те же дни аналогичные обвинения выдвинула прокуратура Ульяновской области против мэрии Ульяновска: городской администрацией якобы не соблюдались установленные законом сроки для принятия решения о разрешении строительства объектов. А в самарском регионе 8 июня сотрудники отдела по расследованию особо важных преступлений областной прокураторы провели выемки документов, касающихся выделения участков, в мэрии Самары.

Как пояснила руководитель пресс-службы областной прокуратуры Валентина Калгатина, изъятие документов прошло в рамках расследования дела о незаконном предпринимательстве, возбужденного против одного из руководителей коммерческих предприятий. Другие подробности дела г-жа Калгатина сообщать не стала, сославшись на тайну следствия. По некоторым данным, результаты работы следствия проливают свет на скандал, возникший вокруг проблемы обманутых дольщиков: она будто бы во многом связана с несвоевременным выделением мэрией участков под строительство.

Не исключено, что земельный вопрос станет прологом к началу масштабной проверки правоохранительными органами деятельности мэрий региональных столиц, которая еще раз докажет необходимость передачи и других полномочий глав муниципалитетов в руки губернаторов.

Утрата мэрами земельного ресурса станет, по всей видимости, одним из важнейших пунктов общей концепции централизации власти на новом этапе ее реализации. Теперь эта концепция будет осуществляться за счет глав местного самоуправления, особенно самых независимых из них — руководителей административных центров субъектов федерации.

В Госдуме РФ отложено на осень рассмотрение еще одного законопроекта, который позволяет региональным властям забирать в свои руки исполнительную власть в административных центрах в случае ненадлежащего исполнения мэрией своих полномочий. Если закон будет принят, это уже окончательно лишит муниципальные власти самостоятельности.

Ольга ПОПОВА. «Эксперт Волга», № 13-14 (17-18), 3 июля 2006 г.

В подготовке материала участвовала Галина Щербо, Нижний Новгород.