Третий – не лишний

Россия нуждается в радикальной демонополизации рынка социальных услуг; государство должно обеспечить реальную конкуренцию за бюджетные средства в этой сфере

В середине сентября Общественная палата РФ планирует подвести итоги конкурса грантов среди некоммерческих организаций (НКО), объявленного в июле. Общий грантовый фонд конкурса – 500 млн рублей, из которых половина будет выделена в виде президентских грантов на развитие НКО и их материально-технической базы и еще половина – на реализацию конкретных проектов в регионах (для каждого региона установлена своя квота финансирования).

Инициатива Общественной палаты (ОП) может стать импульсом к оздоровлению отношений российского государства и организаций гражданского общества, которые в последнее время оказались на пороге серьезного кризиса. От того, смогут ли государство и НКО стать надежными и постоянными союзниками, напрямую зависит решение множества острых социальных проблем, и поэтому любые шаги властей навстречу «третьему сектору» следует приветствовать. Однако инициативы федерального уровня, пусть и необходимые, все же недостаточны, в игру должны вступить региональные и муниципальные власти.

Уроки выживания

Евгений Мачнев, исполнительный директор петербургского Центра развития некоммерческих организаций: «Сегодня выживают только сильные – те, кто смог найти долгосрочных партнеров внутри страны». Фото: Архив Центра РНО.

Российские НКО (этим термином мы обозначаем только негосударственные организации) сегодня оказались в непростом положении. Многие организации, созданные на волне энтузиазма 1990?х годов, закрываются или переходят в разряд «мертвых душ». По наблюдениям президента петербургского центра «Стратегия» Александра Сунгурова, новые организации гражданского общества сейчас регистрируются редко, а наиболее активны старые НКО, уже завоевавшие имя и репутацию. НКО теряют кадры, немало способных и прошедших школу «третьего сектора» людей мигрируют в направлении бизнеса или государственной службы. «Шпионские» и политические скандалы ударили по имиджу организаций гражданского общества, а ужесточение государственного контроля заметно усложнило их работу на повседневном уровне. К тому же, как считает директор псковского центра социального проектирования «Возрождение» Лев Шлосберг, сокращение полномочий региональных и местных властей одновременно сузило и сферу социального партнерства: все, что могут сегодня сделать для НКО местные власти, – это выделять им небольшие гранты.

Ослабление позиций НКО, впрочем, не связано с уменьшением их поддержки в обществе и среди представителей власти: ее и раньше-то особенно не было. Например, согласно исследованию фонда «Институт экономики города», в 2002 году доля государственной поддержки в финансировании НКО составила всего лишь 1,2%. Правда, в 1990?е годы отсутствие этой поддержки объяснялось прежде всего равнодушием, а сегодня – уже недоверием. Но основной удар российским НКО нанесло резкое сокращение финансирования со стороны западных фондов, начавшееся в 2000?е годы (только в северных регионах страны сохранилась интенсивная грантовая поддержка из Скандинавских стран). Фонды переключились на работу с властью и ее представителями, отмечает Лев Шлосберг. Как следствие, многие НКО выпали из международных сетей, где они систематически обменивались знаниями и опытом.

Результатом этих событий стала серьезная трансформация «третьего сектора». Если раньше «общественники» могли надеяться на постоянное финансирование фондов и за счет этого спокойно обслуживали свою целевую группу, то сегодня западные доноры выделяют средства в основном на пилотные проекты и разработку новых методик. «НКО встали перед выбором: или прекращать оказание социальных услуг и сосредоточиться на методологии, или искать способы взаимодействия с государством и бизнесом», – говорит исполнительный директор петербургского Центра развития некоммерческих организаций Евгений Мачнев. Сегодня выживают только сильные – те, кто смог найти долгосрочных партнеров внутри страны.

Впрочем, большинство опрошенных нами экспертов не видят в нынешней ситуации катастрофы: реальность изменилась, считают они, и «третий сектор» просто должен научиться работать в новых условиях. Отток кадров в бизнес и госструктуры компенсируется приходом молодых специалистов, которые, по словам Евгения Мачнева, хотят реализовать в НКО «свои идеи, неинтересные государству или бизнесу». «Сегодня в сферу НКО приходят весьма компетентные люди, которые знают, чего хотят», – соглашается Лев Шлосберг. К тому же в 1990?е годы на западные деньги были обучены десятки тысяч руководителей и активистов российских организаций, которые могут транслировать свой опыт новичкам.

Фабрики социальных технологий

Федор Логинов, директор архангельского центра поддержки НКО «Гарант»: «У большинства российских НКО нет текущего финансирования, и они обречены на ситуативную деятельность». Фото: Мирина Михайлова.

Несмотря на все удары судьбы, экономический и социальный потенциал российских некоммерческих организаций остается довольно высоким. Согласно упомянутому исследованию фонда «Институт экономики города», только в 2002 году, по официальной статистике (которая считается заниженной), НКО обеспечили около 1% российского ВВП. При этом некоммерческие организации производят такие услуги, которые государство не способно предоставить в принципе или по крайней мере при нынешнем состоянии бюджетных учреждений. Фактически НКО – это главный источник инноваций в сфере социальных услуг и социальной защиты. Немало социальных технологий, применяемых сейчас в бюджетной сфере (например, методики работы с жертвами домашнего насилия), были впервые опробованы именно в «третьем секторе». Многие социальные услуги сегодня можно получить только в негосударственных организациях.

Например, петербургский фонд «Родительский мост» ищет, объединяет и проводит специальное обучение горожан, которые хотят принять в свою семью ребенка-сироту. Юниорский союз «Дорога» из Петрозаводска разработал и внедрил новую технологию работы с детьми из неблагополучных семей, которая включает программу примирения малолетних правонарушителей с пострадавшими и методики реинтеграции детей в локальное сообщество. Петербургская организация «Ночлежка» организовала для бездомных систему учета, позволяющую им пользоваться бесплатной медицинской помощью, создала приют и реабилитационный центр, запустила программу «Ночной автобус» (раздача еды, вещей, консультации для бездомных). Примеров таких инноваций – множество, и все эти проекты не имеют аналогов в практике государственных и муниципальных учреждений.

Инновационный потенциал НКО вытекает из самого характера их деятельности. Как отмечает директор архангельского центра поддержки НКО «Гарант» Федор Логинов, негосударственные организации мобильнее, ближе к потребителю услуг, способны быстрее меняться и подстраиваться под ситуацию, чем бюджетные учреждения. НКО, как правило, лучше знают потребности своей целевой группы и обладают более высокой мотивацией. Кроме того, объединяясь в сети, НКО обмениваются профессиональным опытом и создают те самые инновационные социальные продукты. Это, например, учебные программы «школ диабета», система временных приемных семей, программы реабилитации наркозависимых, разные методики помощи пожилым. Наиболее яркий пример сетевого взаимодействия на Северо-Западе – петербургская ассоциация «ГАООРДИ», которая объединяет около 140 организаций, помогающих детям-инвалидам и их семьям, и реализует серию комплексных программ реабилитации и развития.

Еще одно преимущество НКО состоит в том, что им приходится конкурировать с бюджетными организациями, предлагая лучшее качество обслуживания за меньшие или сравнимые деньги. Государственные и муниципальные учреждения не имеют стимулов к повышению качества своей работы, поскольку финансирование им предоставляется без условий. Напротив, негосударственная организация, которая получает финансирование на конкурсной основе, должна предложить более выгодный проект и продемонстрировать четкий результат (конечно, и тут возможны злоупотребления, но это – отдельная проблема). Разумеется, в социальной сфере речь о прибыльности не идет, но сотрудничество с НКО позволяет государству более экономно и рационально расходовать свои ресурсы.

Отсыревший фейерверк

Лев Шлосберг, директор Центра социального проектирования «Возрождение» (Псков): «Сегодня в сферу НКО приходят весьма компетентные люди, которые знают, чего хотят». Фото: Михаил Глущенко.

Сегодня в России потенциал НКО так и остается потенциалом. Лишь наиболее активные организации, пользующиеся постоянной поддержкой бизнеса и государства, смогли создать разветвленные и стабильные программы социальной помощи, но даже им остро не хватает средств. «У большинства российских НКО нет текущего финансирования, и они обречены на ситуативную деятельность», – отмечает Федор Логинов. Такие организации могут реализовать разовый, пилотный проект, в лучшем случае обслуживают небольшую группу населения в конкретной местности и не более того.

Основные источники доходов НКО – это членские взносы и пожертвования со стороны бизнеса. Как утверждают эксперты Института экономики города, «высокий уровень безвозмездных пожертвований, образующих финансовую базу НКО, говорит о щедрости российского бизнеса, благотворительных фондов и населения. Но в то же время он является показателем финансовой неустойчивости, нестабильности положения сектора в целом». Конечно, сегодня НКО стремятся выстраивать более долгосрочные отношения с бизнесом, однако недостаток бюджетного финансирования все равно означает риск для стабильной работы по оказанию социальных услуг.

Как говорит руководитель проектов направления «Социальная политика» Института экономики города Кирилл Чагин, полноценного рынка социальных услуг в России не существует, поскольку система социальной помощи монополизирована бюджетными учреждениями. Эти учреждения всегда находятся в более выгодной позиции, чем НКО. С одной стороны, они имеют постоянное гарантированное финансирование, которое привязано не к качеству работы, а к количеству оказываемых услуг. С другой стороны, они располагают пусть устаревшей, но все же важной инфраструктурой, включая здания, оборудование, автомобили.

Как следствие, большинство НКО вынуждены ограничивать свою деятельность простыми социальными услугами. Это программы социально-психологической реабилитации, консультирование по всевозможным льготам, ЖКХ и другим социальным проблемам, надомное обслуживание пенсионеров и инвалидов, сбор пожертвований, закупка одежды и лекарств, несложные учебные программы, организация трудовой практики и досуга. «Третий сектор» по большому счету лишь дополняет деятельность традиционных учреждений соцзащиты и не составляет им никакой конкуренции.

Нужен импульс

Большинство наших собеседников считают, что государство постепенно осознает возможности НКО в решении социальных проблем и сотрудничество между властью и «третьим сектором» неизбежно будет развиваться. В некоторых городах это взаимодействие уже закреплено на уровне целевых программ. Так, в Петербурге ассоциация «ГАООРДИ» выступила одним из разработчиков и исполнителей программы «Дети-инвалиды», по которой ежегодно проходят реабилитацию несколько тысяч детей. Архангельский центр «Гарант» ежегодно получает по городской целевой программе около 1,5 млн рублей бюджетных денег и обязан привлечь столько же внебюджетных средств; полученная сумма по конкурсу распределяется между поставщиками социальных услуг. В Петрозаводске и Мурманске в 2006 году впервые проводятся конкурсы муниципальных грантов для НКО. В Пскове положение о муниципальном гранте находится на рассмотрении в Городской думе [ 1 ].

Однако это финансирование пока не имеет системного характера и ограничивается небольшими суммами. В том же Мурманске на гранты НКО в бюджете 2006 года выделено всего 370 тыс. рублей. Центр «Гарант» около 75% финансирования направляет бюджетным учреждениям, которые за счет своей инфраструктуры имеют преимущество в любом конкурсе. Фактически эта государственная поддержка сводится к поощрению наиболее успешных организаций.

Специалисты Института экономики города настаивают, что этих мер недостаточно: назрела радикальная демонополизация рынка социальных услуг, и государство должно обеспечить реальную конкуренцию за бюджетные средства в этой сфере. С одной стороны, необходимо допустить НКО к конкурентной борьбе за бюджетные деньги, выделяя гранты на социальные проекты в рамках бюджетной программы соцзащиты. С другой стороны, следует сделать государственные и муниципальные учреждения самостоятельными и обязать их участвовать в конкурсах наравне с НКО.

Конечно, речь не идет о полном переводе системы социальной защиты на конкурсную основу. Этого нет ни в Европе, ни в США, и, как отмечает Кирилл Чагин, во многих случаях конкурсный принцип будет неэффективен просто из-за отсутствия потенциальных конкурсантов. Кроме того, конкурсы надо вводить постепенно, начиная с тех услуг, которые не требуют серьезного инфраструктурного обеспечения. Однако в любом случае нужно всячески поощрять движение региональных и местных властей в сторону демонополизации этого рынка. Пока же, по информации Чагина, лишь в Тюмени несколько учреждений соцзащиты были преобразованы в автономные некоммерческие организации и должны участвовать в конкурсах на муниципальные гранты; подобная инициатива рассматривается также в Перми. Власти других городов и регионов к столь серьезным шагам не готовы.

Еще одна проблема, которую непременно нужно решить для перехода на рыночный формат отношений, – это единые правила игры для участников рынка, то есть стандарты оказания социальных услуг. Разработки таких стандартов ведутся во многих регионах. При Законодательном собрании Санкт-Петербурга, например, создана рабочая группа по подготовке подобного документа с участием представителей НКО; по словам Евгения Мачнева, результат ожидается в течение ближайших полутора-двух лет. Однако, как замечает Кирилл Чагин, на практике разработчики стандартов социальной помощи сталкиваются с большими трудностями – они понимают, например, цель оказания услуги, но не могут сформулировать ни четкие критерии оценки ее качества, ни требования к порядку ее оказания. На местах попросту не хватает экспертов, способных описать соцзащиту как систему продуктов, и это существенно тормозит процесс создания конкурентного рынка социальных услуг.

Федеральный центр не может напрямую заниматься созданием конкурентных рынков социальных услуг на местах, навязывая региональным властям правила социального заказа, стандарты и условия работы с НКО. Это было бы и неэффективно, и идеологически неправильно. А вот инициатива ОП о выделении грантов – позитивный шаг, и не только из-за объема выделяемых средств (на самом деле он не так велик), ведь грантовый конкурс может стать примером для региональных и местных чиновников. Неважно даже, кто именно победит в конкурсе, главное, что федеральный центр способен подать местным властям импульс к действию. Но кроме этого импульса нужны и другие шаги: с одной стороны, расширение финансовой самостоятельности муниципалитетов, а с другой – поддержка «третьего сектора» и по иным каналам, включая законодательные стимулы для благотворительности.

Антон ШИРИКОВ,
Санкт-Петербург. «Эксперт Северо-Запад» № 33 (287), 11 сентября 2006 г.

 

1 В статье допущена неточность. Положение «О муниципальном социальном гранте г. Пскова» было принято Псковской городской Думой 1 ноября 2005 г. после 5 лет обсуждений и согласований в администрации города. Но ни разу не применялось на практике.